2021年9月29日, 中国教育科学论坛分论坛之“‘双减’背景下的区域教育生态重构”在京举行,中国教育科学研究院国际与比较教育研究所秦琳副研究员做了题为《国际视野看“双减”:全球趋势与中国问题》的主旨发言,整理后的发言内容如下。

“当我们还是孩子时,常常闲逛到太阳落山,自己决定找哪个朋友玩,没有人会检查我们的家庭作业。当我们成为父母后,却为孩子们报音乐课、体育课,督促他们做家庭作业……”

“像纽约和洛杉矶这样的地区,很多父母几乎从孩子出生开始,就为他们的表现而焦虑,因为上一个顶尖幼儿园意味着之后上一个顶尖小学的概率更高,这进而打开了顶尖中学的大门,并最终打开了名牌大学的大门……”

这是经济学家Matthias Doepke 和 Fabrizio Zilibotti在他们的著作《爱、金钱和孩子:育儿经济学》一书中的两段描述。两位研究者通过长时段和跨国的经济学数据分析揭示了这样一个现象:在大部分工业化国家,无论经济发展水平、文化传统和教育制度有怎样的差异,在过去三四十年中,父母们都在用越来越“密集”的方式养育子女。

密集养育(Intensive Parenting)是“一种以子女为中心,专家指导,情感投入,劳动密集以及经济上非常昂贵的养育方式”,“父母倾向于在子女发展的全过程进行干预,在早期照管、兴趣培训、课外补习等各个方面不断增加精力、时间和经济投入”。这种趋势超越了国家间不同制度、文化和经济发展程度的差异,也席卷了社会各个阶层。康奈尔大学的研究者对美国3600多名家长进行调查发现,不同阶层、 种族和收入水平的家长普遍都认同应当以更昂贵、更密集的方式养育子女。(Ishizuka 2019)

所以,我们应当认识到,在“双减”议题的背后,当今时代子女教育的压力和困惑,教育的竞争与“内卷”,与一个更普遍的全球性趋势紧密关联。

一个更直观的现象是校外补习的全球扩张。OECD国际学生评估项目(PISA)数据显示,23个参与调查的国家和地区15岁学生均有一定比例参与了校外补习,平均参与率2003年为20.6%,2012年上升到29.4%,2015年则大幅提升到63.9%。(杨钋 2020)

东亚和东南亚早有补习教育传统,日本和韩国成规模的补习机构都有数万家之多,两国中学生年均补习花费分别超过了2.6万和2.2万人民币;(鞠法胜 郝艳丽 2019)中国香港和台湾地区、新加坡、马来西亚超过75%的家庭参与了校外教育消费。(HSBC 2017)

欧洲的校外补习教育近年来加速发展。2005到2014年,英国接受课外补习的学生占比从18%上升到23%,伦敦地区已达37%;(Trust 2014)荷兰家庭2016年的校外教育开支较2005年增长了166%。(Elffers &Jansen 2019)

校外补习在南欧和东欧非常普遍,希腊、塞浦路斯学生校外补习参与率均超过80%,克罗地亚、匈牙利、波兰等国有40%至60%的中学生参与校外教育。即便是教育均衡做得非常好的北欧国家,有组织的校外补习也已显现。(Bray 2020)

总体而言,在以选拔性考试为主的教育体系中,以及在教育的个人经济收益率更高的国家和地区,校外补习也更为普遍。

第一,地区性和跨国的大型商业机构兴起。日本“公文式”(KUMON)公司已有60多年历史,近年来业务扩大到全球七个国家和地区,371万学员中有227万在日本本土之外。澳大利亚Kip McGrath公司在四大洲的20个国家运营560个补习中心。

第二,向线上拓展。印度在线教育公司近年来飞速发展,代表性企业BYJU’s面向中小学生提供视频课程、测试评估等服务,目前有两千万注册用户,覆盖印度1400多个城市和乡镇。

第三,资本化运作加速。韩国在线教培公司Megastudy一度是该国发展最快的互联网企业和资本市场明星,2011年市值达到3.03亿美元。

首先是收入差距的持续扩大和教育社会筛选功能的日益强化。近四十年,无论是发达国家还是发展中国家,社会收入差距都在不断扩大。2008年全球金融危机以来,这一趋势进一步加剧,主要国家中等收入群体出现萎缩。但同时,高等教育特别是精英型高等教育文凭对提升劳动力市场竞争力具有关键作用,家庭倾向于通过增加教育投入应对不确定的经济前景。

其次是教育政策的演变。随着中等教育基本普及,更多国家在基础教育领域实施均衡化发展政策,但高等教育持续推进分层和差异化发展,各国精英型高等教育入学机会竞争都愈加激烈,家庭更倾向于依赖校外教育提升竞争力。大规模国际学业评价项目也影响了多国教育政策走向,很多国家在基础教育领域引入问责和绩效评价,一定程度助推了课后补习。

还有技术、商业和文化因素的助推。互联网普及大大降低了父母获得校外教育信息和资源的难度。家庭在市场化的校外教育中深度参与,这与密集养育的文化相互强化,也与媒体对教育焦虑的大肆渲染以及商业机构和资本的推波助澜不断交织,把这样一种教育消费模式,不断向更下沉的市场和更偏远的地区推广,致使更多家庭主动或被动卷入其中。

首先是巩固和扩大社会经济不平等。家庭经济背景越好的学生,越能通过校外教育巩固其在竞争中的优势地位。美国年收入超过五万美元的家庭学生大学入学考试补习课程参与率是其他家庭的两倍。

其次,立陶宛、罗马尼亚等国家的案例显示,公立学校教师在校外进行有偿补习,导致其对本职工作懈怠,损害教育质量,滋生徇私舞弊。

最后,校外教育在一些国家的持续扩张削弱了公众对公立教育体系的信心,以及对教学工作和教师专业性的信念,最终损害社会共同利益。

校外补习教育治理是世界性难题,因其在很多国家都是“灰色产业”和“零工经济”,数据极为缺乏,还牵涉多个部门和利益群体。韩国等国家曾试行禁止和抑制校外补习的政策,但几经波折反复,未能达成政策目标。总体来看,各国对于校外教育以综合治理和规范引导为施策方向。

一是完善立法。日本20世纪80年代末开始明确参照《特定商业交易法》由市场管理部门以“特殊经营模式”对补习机构进行登记管理,相关还有一整套公司治理、税收规制和消费者保护法律,保护消费者和任职教师权益,并特别限制营利比例,明确纳税要求。

二是约束边界。如韩国对补习机构营业时间设置要求;很多国家对校外教育从业教师资质提出要求,新加坡等国严令禁止公立学校教师参与商业化补习;日本以及我国香港地区均对补习机构环境设施、安全、收费、生师比等设置要求。

三是强化行业规范。日本成立“全国学习塾协会”,该协会出台了校外补习机构及其教师的认证制度,并针对个人信息保护、培训合同范本等制定规范性文件。希腊、德国和英国都成立了专门的校外补习从业教师组织,加强行业自治。

四是政府补位。首先是扶助,避免他们的教育不利处境进一步恶化。美国联邦校外培训资助计划就是利用社区学习中心,向课外无人监管的低收入家庭学生免费提供学业补习、技能培训和心理辅导等,该计划被证明降低了贫困学区青少年犯罪率。其次是扩大课后教育公共服务。最后是与校外机构开展多方面合作,引导其发挥公益作用,补充公共教育资源和服务的不足。

从我国的情况来看,经过前期政策“组合拳”,校外补习的种种乱象得到了有效遏制,学生校外培训负担显著减轻。随着学校育人主阵地作用的强化,当下和未来一段时间,课后服务或将成为影响“双减”工作的“牛鼻子”问题。从国际上看,主要发达国家已开展了较长时间的课后服务实践,形成了一些典型模式和经验。

例如,法国把未成年人课外时间的“集体接待”纳入基本社会保障;日本教育与福利部门共同实施“放学后综合计划”;美国以财政补贴和市场化运作相结合开展课后服务;韩国为减轻校外培训负担设立“放课后学校”;澳大利亚出台国家标准推进儿童教育和看护一体化,瑞典则直接把课后活动纳入义务教育范畴。

综合而言,各国课后服务的开展都是牵涉立法、经费投入、跨部门协作、多主体参与乃至标准体系构建的系统工程。

一是立法保障。各国多在社会保障、家庭和儿童保护以及教育法律法案中对学生课后看护和教育做出规定,为跨部门的协同工作提供上位的法律框架。

二是多元投入。例如日本“放学后综合计划”由中央、地方和基层政府各承担三分之一财政投入。法国公共课外服务机构经费部分来自国家家庭补助基金和社保计划拨款,部分来自省和市镇政府投入,部分来自家长基于家庭收支商数的差异化付费。澳大利亚实施儿童看护一揽子计划,向家庭提供不同类型和等次的津贴,同时向儿童看护的提供者提供补贴。

三是跨部门协作,多主体参与。课后服务有赖于社会保障、教育、家庭、卫生健康等多部门合作和各级政府之间的有效协同;也有赖于广泛的社会参与,运营主体包括学校、社区,也包括校外教育机构、社团组织、文化机构、俱乐部等。

四是教师来源多样化、资格专业化。各国一方面广泛吸收各领域专业人员、社区居民、退休人士、志愿者、大学生等参与课后服务,弥补师资力量不足;另一方面,对课后服务专职人员或关键岗位设置资格要求,法国和日本建立了专门的课后服务人员资格证书和强制培训制度,美国一些高校把参与课后服务纳入相关专业培养方案。

五是优先低龄学生。一些国家把课后服务作为儿童保育在学校教育阶段的延伸,承担看护和教育双重功能,因而以低龄学生为主要服务对象。如瑞典6-9岁学生的课后服务主要在校内开展,覆盖了该年龄段83%的学生。10至13岁学生则主要参与校外开放式课外活动项目,参与率只有20%。

六是建立标准体系。包括设置运营标准,在国家或地方层面对课后服务从业资质、环境和软硬件要求、服务时间、生师比,安全卫生、收费等进行规定;制定教育标准,对课后服务的育人目标、教育内涵、内容、形式等做出要求;明确质量评价标准,如澳大利亚制定了《国家儿童看护质量标准》并对课外服务机构和项目进行评估评级。

综上,密集养育、学业竞争加剧以及校外补习扩张已成为全球性趋势,其背后有深刻的经济和社会根源,特别是社会收入差距和不平等程度的扩大。主要发达国家多措并举对校外教育进行治理,扩大和提升校内外公共教育服务,扶助处境不利群体,凸显了促进社会公平、应对“少子化”挑战、保障儿童权益等政策目标。但客观而言,在多数国家经济不平等程度依然持续扩大的情况之下,现有治理举措恐难扭转学业竞争加剧和家庭教育负担加重的大趋势,这于我们而言有重要的警示意义。

我国“双减”的大背景,既与这一全球性趋势紧密关联,又有更加突出的问题显现。比如教培行业的极速发展和资本无序扩张,比如一些地区公民办教育结构严重失衡,以及教育过度功利化问题等。结合当前国家经济、市场、人口和社会治理的一系列政策方针来看,“双减”不仅指向扭转教育观念、教育格局和教育生态的迫切要求,也凸显了更高的政治站位和更长远的战略目标,是以理论和制度优势破解全球教育难题,促进人的全面发展的积极作为,也是以高质量发展推动共同富裕的题中之义。

“雷霆手段”过后,还需“绣花功夫”跟进。在校外培训机构常态化治理、扩大和优化课后服务、减轻教师负担和重构教育生态方面,他国实践经验是有益的参考,值得深入研究探讨。

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